2017年12月07日 星期四 国内统一刊号:CN51—0098     中国•企业家日报

推行共有产权住房模式所面临的挑战

来源:企业家日报 作者:

  ■ 田焱

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  2017年,注定是我国住房制度深入改革又一个不同寻常的年份。这一年7月中下旬全国12城市住房租赁市场改革方案出台后,8月3日《北京市共有产权住房管理暂行办法》也正式面向社会公开征求意见。此后,按照习近平总书记在十九年报告中所提出的“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,让全体人民住有所居”指示精神,11月21日住建部、国土部、央行联合召开部分省市房地产工作座谈会,进一步明确与强调了要因地制宜发展共有产权住房等重要工作内容及任务。值此,推行共有产权住房模式(继2014年部分地区及城市试点共有产权保障性住房之后)又开始展现在了我们的眼前。为什么要再次提出并推行共有产权住房模式呢?其内在而直接的原因就在这样几点:

  一是共有产权住房由共有人共同出资,其具有先天的优势特征及作用,即在该制度安排下,购房人以购房款出资,政府(或其他投资建设主体)以土地出让金等出资,两部分出资共同构成房屋相应产权及其结构。作为共有人的政府(或其他投资建设主体)和购房人双方共享产权,产权清晰,权利义务相一致;

  二是采用共有产权模式,政府(或其他投资建设主体)和购房人之间的产权份额清晰明确,这使产权人双方既有积极性,又存在较大的硬约束,即在利益确定的同时,更主要也明确了各自相应的义务,形成了产权硬约束,并由此促成遏制投机、压缩获利空间的良好格局;

  三是采用共有产权模式,让普通老百姓看到了实现“居者有其屋”和(资产积累)财富梦的可能及通道,也使其步入到了社会中产阶级转变与流动的行列。由此,将极大地刺激与推动该项制度设计与实施基础的建立与完善。

  另外,推行共有产权住房模式正逢我国经济社会发展又进入到了一个难得的战略机遇期和新的发展阶段,并拥有了众多发展的有利因素及条件。其中尤其重要的是,人民群众收入和财富正与日俱增,同时城镇社会和住房保障在前期实践的基础上,正步入到了新的稳定、系统、均衡及健康发展的新阶段……这些实际亦都是共有产权住房体系建设难得的驱动因素,只要我们利用好了这些因素,完全可使共有产权住房模式推行及其体系建设达到十分理想的状态和结果。

  然而,在共有产权住房推行过程中,无论在宏观还是在微观层面,在相关理论或是实践等层面,都可能存在众多挑战与问题。其中,尤其因房屋共有人一方为法人单位、另方为自然人等种种因素,故在相关法律与政策,以及相关实际工作方面,都可能存在各种具体挑战。

  从相关法律与政策方面的挑战看,总体上,相较于传统(政府供给的产权式)住房(如经济适用住房),共有产权住房的市场化程度要高得多,其最大的理由在于:后者的产权关系及份额更加的明晰,而且更多依附的是相关的法律制度(如:“民法”和“物权法”等)。然而,依据既有的相关法律及其条文,目前在共有产权住房模式推行的过程中,的确存在众多相关的法律问题及障碍。具体而言,无论是共有产权人的权能行使、优先权行使、管理权分享、侵权和风险责任分担和共有产权的退出,以及相应制度的模式选择等等,都在理论和实践上存在一系列挑战与问题。

  其一,在共有产权住房中,政府(或其他投资建设者)虽占有一定比例的产权,但其中之占有、使用和处分权能几乎未与购房人分享,仅保留了相应比例的收益权;购房人享有对该房的占有、使用、收益和处分权,但同时又受到一定的限制。显然,这些都与既有的相关法律及条文相左,或存在一定的差异。

  其二,按照共有产权既有的政策设计及其理念,政府(或其他投资建设者)对该房的回购权和物权法上建立在同等条件下的优先购买权完全不同,而且明显存在冲突——回购权与优先购买权存在熟先熟后等冲突。

  其三,在共有产权人的管理权使行或分享上,例如选择物业服务企业、参加业主大会、行使业主委员会的选举和被选举权、对小区公共事务——即管理规约、共有部分修缮等的投票权等方面,虽按照物权法相应规定,该房共有人均有权行使这些权能,但政府(或其他投资建设者)却不宜进行实际介入,由此极有可能形成行权真空或模糊等问题。

  其四,如果共有产权住房或其搁置物、悬挂物发生脱落,坠落安全事故造成他人损害,按照民法理论相关精神,政府(或其他投资建设者)作为共有产权人之一是否需要承担相应连带责任?同时,当共有产权住房因意外事故或者不可抗力发生损毁、灭失等风险责任时,政府(或其他投资建设者)又应当如何承担相应的风险?

  其五,如果当共有产权住房购房人不再符合原定的(购房)资格等条件,也不对外转让房屋时,又如何实现共有产权住房的退出?

  其六,共有产权住房在定立相关特殊制度及规则的时候,究竟是以相关法定条款还是(共有人双方)约定条约(规定)为准,或者两个兼而融之?

  从相关实际工作看,这些挑战同样在宏观和微观、发展方向和技术方面都存在,其中最为重要的有两点:一是如何有效防止共有产权住房沦为“发财房”、“低质房”和“政绩房”;二是如何有效防止与降低共有产权住房建设、分配和运营中的“搭便车”、“牟暴利”和“寻租”等行为及空间。除此之外,在其他具体领域或环节上,还有如下一些值得关注与应对的问题与挑战:

  一是和现行城镇住房保障政策和房地产法律及政策的衔接问题。例如,根据《公共租赁住房管理办法》等文件规定,城镇人民政府投资建设公共租赁住房并拥有房屋产权,由城镇住房主管部门统一或委托管理,以实物配租形式向中低收入住房困难家庭租赁。在此,推行住房共有产权,缺乏政策或法律依据。

  二是共有产权住房实物房源的流动性问题。政府(或其他投资建设主体)需持有一定规模的住房房源,确保住房实物配置顺利实施。实行共有产权会使部分住房呈现出保障性、政策性固化的局面,从而使供政府可调配的住房实物房源可能长期短缺。

  三是具体操作办法不一。一方面,共有产权比例确定差异较大,仅凭经验确定法确定情况就有:一些省市可能规定政府(或其他投资建设主体)共有产权住房股权比例控制在50%以内,而另一些省市可能规定政府(或其他投资建设主体)股权或为10%、20%和30%等等。同时,共有产权住房所针对的消费群体也不尽相同,有的仅针对中低收入住房困难家庭,有的针对低收入住房困难家庭,有的包括了外来务工人员,有的又没有包括。另外,在出售时间(即现售还是预售)、出售价格、付款方式等方面,各地的规定都可能不尽相同,需要对此予以权衡与借鉴,或在顶层制度设计安排中予以解决或弥补。

  (作者单位:四川省社会科学院产业经济研究所)